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近年来，“城乡一体化”成了报刊上常议的一个话题。这里谈谈我对这个问题的看法。
首先应当看到，我国城市化的成就很大，城镇化率从1978年的17.8%增长到去年的47．5%。过去，城市化最大的教训是双重剥夺了农民。这具体表现在：第一，农村源源不断地向城市提供了具有初中以上文化素质的合格劳动力，但是这些劳动力进城以后不能有平等的就业机会，不能享受平等的待遇，这部分人口大概是2亿左右。第二，城市化在不少地方实际上演变为“圈地化”。土地增值收益部分，大部分都让政府获取了，这在一定意义上造成了第二重对农民的剥夺，并造成三个严重后果：其一，没有把我国的二元社会变成一元社会，反而演变为三元社会。在城市化过程中，数以亿计的离土劳动力最终绝大多数都演变为农民工，从而构成一个独特的群体。我国的社会结构也由城市、农村二元社会结构演变成城市、农村和农民工三元结构。其二，中国的贫富差距、城乡差距、区域差距没有因为城市化缩小，反而被扩大了。其三，我国政府公共政策的公平、正义受到社会公众的质疑，导致政府的公信力下降。
实际上，“城乡一体化”既不是乡村城市化，也不是一般意义上的城市化，本质上是城乡融合。城乡融合需要在城市和乡村应该有统一的规划和政策，而不是双轨制的。通过长期“城乡一体化”过程，使城市和农村居民在政治权利、经济发展水平以及生活质量方面大体趋于相同。这是我国“城乡一体化”的本质。如果是非融合的城市化，可能造成以下后果：工业化和城市化独立推进，在发展中没能自动走向“城乡一体化”；城市化出现明显的大城市化倾向，大城市超过资源环境承载的能力；由于工业化、城市化没有走向“城乡一体化”道路，所以出现严重的工业布局不合理，县域乡镇基础设施落后，优质教育资源、医疗资源都向大城市配置。
当前，我国“城乡一体化”最大的风险是政府主导的“造城运动”。这种政府主导的“造城运动”的推力有二：一是公共治理的病态行为，集中表现为政绩工程、形象工程持续发酵；二是官员像走马灯一样地轮换，在政绩驱使下，不断推出“大手笔”、“大战略”，盲目冒进。有资料显示，现在我国666座城市中，除了四个直辖市和十五个副省级城市外，地级市有333座，但是提出要建设国际大都市的城市竟然超过100多座，令人咋舌。这与政府的“造城运动”有直接联系。如果这个风险不能遏制，我们可能会犯下不可纠正的错误。
如何推动“城乡一体化”？需要从两头努力：一头是必须解决已经进城的农民工转为市民的问题。另一头是大力发展农村，大力发展城镇，推进乡镇城镇化。城镇是未来中国“城乡一体化”的最主要的载体。像有的地方一样，在比较发达地区大力推进强镇战略，将很多权力下放到乡镇，解决“小马拉大车”的问题。从根本上改变县镇的公共治理结构，给民众更多城市治理的话语权和官员选拔的选择权。在条件成熟的地方，可以率先试点在县乡两级实行主要官员的直接选举，从根本上改变目前县乡的公共治理结构，把行政体制改革上升为政治体制的改革。
（作者为中国行政体制改革研究会副会长）
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