来源：中国社会调查所    作者：东民  

　　城市分割的二元户籍制度是一套复杂的传统人口管理体系，其表层制度是城镇户籍与农业户籍的划分。针对这一制度，各地已经采取了改革措施。目前，河北、辽宁等12个省区市相继统一了城乡户口登记制度，取消了农业与非农业户口划分，统称为居民户口。 

　　经过调查，这些实行了户籍制度改革的地方的人口仍然是不能自由流动的。那些现在成为“居民”的农民，即便流动进入城市，也依然不能享受城市户籍人口所享受的权利。不要说一个农村人流动到城市居住享受不到城市居民的待遇和权利，即便同样是城市人口，比如，一个开封人流动到沈阳长期居住，也依然不能享有沈阳城镇户籍人口的权利。从落实人人平等之宪法原则的角度看，户籍改革的关键是实现居住在同一地方的人们的权利的平等。  

　　问题出在现有人口社会管理体制的深层制度安排。这种体制很大程度上限制了人的自由流动。可以说，户籍制度的根本问题不是城乡户籍分割，而是户籍的地方分割。现在人们关心的是农民人口无法落户城镇，但城镇人口同样也无法落户农村。而且城镇人口落户，要难于农村人口落户城镇。也就是说过去的“农转非”难，变成了现在的“非转农”。因为农业户口要有相应的土地安排。这里深层原因，在于城市土地与农村土地没有统一，其政策是割裂的，其市场是矛盾和扭曲的。进城农民工实际上依托和使用着城市土地，而城市居民也开始不断使用农村土地。按现行政策和土地不健全的法规，二者都其“倒卖户口”不合法和类似“小产权”之类违规之处。很明显，现在城乡户口统一还有其实质性的障碍。因此，统一户籍登记只是户籍制度改革迈出的第一步，并没有触及其真正不合理的地方。　　  

　　目前客观存在着两种土地制度的摩擦。城市国有土地属于国家所有，农村集体土地属于集体所有。如果这两种规划分完全是孤立的、封闭的，两者用途完全独立，互不相干，既不转移，又不交叉。那么完全可以并行不悖和独立运行，如农村土地完全用于农业生产，国有土地完全用于建设，农民固定于农村，城市居民固定于城市，两者可能相安无事。　　  

　　然而在实际的经济运行中，特别是在城市化的迅速推进中，无数农民进城打工落户的同时，大量农村土地转化为城市土地，而且农村农民与城市居民交叉使用对方的土地，进城农民工依托和使用的是城市土地，而城市居民也需要农村的土地，因此，形成复杂的交叉关系。这样农村土地不断减少，城市土地逐步扩大成为经济发展的这是一种现实。社会进步的表现，城市化推进的需要。　　  

　　在统一和谐的社会主义国家，不是以主体对财产的占有为核心来界定所有权，而是以不断变化着的城乡空间为唯一依据来划分所有权，显然是不科学的，是违背经济学原理的。现在出现像所谓“小产权房”这样从理论上说十分荒谬的提法。产权就是产权，没有大小之分，“小产权”也是完整的产权。按城乡划分的两种土地产权是城市城乡二元结构的基础和根本。以前是农村的不平等，不能进城找工作，现在农民可以进城当雇工，但城里人却不能有农村土地。就是通过交易拿钱去买，也是“非法”，得不到法律保障。这种纠纷已很普遍。这种城乡居民的流动，完全是建立在虚无模糊的自相的法律基础上，其人口管理的规则就难免是混乱的。在统一和谐的社会主义国家，不是以主体对财产的占有为核心来界定所有权，而是以不断变化着的城乡空间为唯一依据来划分所有权，显然是不科学的，是违背经济学原理的。现在出现像所谓“小产权房”这样从理论上说十分荒谬的提法。产权就是产权，没有大小之分，“小产权”也是完整的产权。按城乡划分的两种土地产权是城市城乡二元结构的基础和根本。以前是农村的不平等，不能进城找工作，现在农民可以进城当雇工，但城里人却不能有农村土地。就是通过交易拿钱去买，也是“非法”，得不到法律保障。这种纠纷已很普遍。这种城乡居民的流动，完全是建立在虚无模糊的自相的法律基础上，其人口管理的规则就难免是混乱的。　　  

　　具有实质意义的户籍制度改革必须以承认公民在全国范围内自由流动的权利为前提，户籍制度安排必须让每个公民可以方便地行使其权利。这种权利可以区分为两类：首先是宪法和法律赋予每个公民的权利，尤其是政治上的权利，如选举权、被选举权。其次是居民依据地方性法律、政策可以享有的权利，主要体现为经济社会的权利，如获得公共品供应、获得政府福利保障的权利等等。　　  

　　社会学上“社会”原本的涵义，是一定的人群在一定的空间活动。　　  

　　这样的户籍制度以每个地方自动地授予达到一定条件的外地人口以本地市民权为核心。一个人离开其户籍登记地，进入另一个地方，不论是城市、乡村，长期居住一定时间，并准备长期居住下去，就应当获得本地户籍，从而在本地行使国家赋予他的全部公民权利，并享受本地政府提供的福利。这就是户籍制度改革所应追求的理想制度安排。这个理想制度，一定要有相应的土地安排，才能稳妥实现。十七届三中全会以后，人们最关注的农民“土地流转”，又被“集体控制”迟缓进行，致使城乡土地二化局面没有根本变化。而目前的城乡土地不统一，就会成为户籍制度改革的障碍。